Las transformaciones del Estado en Chile a fines del siglo XX

Está envenenada la tierra que nos entierra o destierra. Ya no hay aire, sino desaire. Ya no hay lluvia, sino lluvia ácida. Ya no hay parques, sinoparkings. Empresas en lugar de naciones. Consumidores en lugar de ciudadanos. Aglomeraciones en lugar de ciudades.
Competencias mercantiles en lugar de relaciones humanas. No hay pueblos, sino mercados. No hay personas, sino públicos. No hay realidades, sino publicidades. No hay visiones, sino televisiones. Para elogiar a una flor, se dice: «Parece de plástico».
Eduardo Galeano
Apuntes para el fin de siglo

 

Presentación
El presente ensayo aborda el rol del Estado chileno a partir de la dictadura de 1973 hasta el segundo gobierno de la concertación. El enfoque que elegí es crítico, debido a que su rol ha sido mantener al mercado como protagonista de todas las esferas de la sociedad, por tanto, presentaré aquellos elementos discursivos que me han parecido más acordes con esta línea. Desde allí me interesa reflejar las debilidades y no sus potencialidades, dado que los cambios ocurridos en democracia no han definido una nueva manera de construir sociedad sino más bien un adecuamiento a la normalidad vigente.

Estos cambios pasan por comprender el contexto mundial. Precisamente, el nuevo escenario político y económico- social de las transformaciones globalizadas vienen produciendo una cuota importante de incertidumbre, producto de las interrelaciones económicas entre los diversos países que se acrecienta con rapidez, de la desaparición de las ideologías confrontacionales, de las brechas existentes en la distribución del ingreso ¹ (hacia 1998, según informe de las Naciones Unidas, 358 personas eran poseedoras de una riqueza acumulada superior a la del 45% de la población mundial), y de la contradicción entre desarrollo tecnológico y ecología que ha producido desequilibrio ambiental, entre otros. En este marco se inserta el Chile de hoy, que es fruto también, de su propio proceso histórico, siendo la dictadura militar de 1973 la que le imprimió al Estado un sello neoliberal que implicó un aumento de la pobreza, y acabo con toda forma de participación democrática, utilizando para aquello el terror de Estado. Luego vino la democracia pactada, que conservó el modelo económico, pero que abrió espacios de participación política y social, con ciertos anclajes, que imposibilitan hasta el día de hoy una democracia real. No obstante, cambió sus lineamientos de políticas públicas centradas en la equidad e igualdad de oportunidades, es decir, se preocupó del crecimiento económico neoliberal pero con un poco de equidad.

El Estado en la era de la globalización
A fines del siglo XX, nos encontramos con una sociedad globalizada, donde los intercambios culturales, sociales, políticos y económicos ocurren con una frecuencia arrolladora. «Este fenómeno denominado globalización es la cualidad esencial del nuevo sistema económico que predomina y consume al planeta El Neoliberalismo»². Lo que ha implicado la discusión de un importante debate respecto del rol del Estado para enfrentar estos nuevos desafíos, tanto en el ámbito económico como societal.

También, nos señala Omar guerrero³ que la globalización ha producido dos tipos de Estados contrapuestos y complementarios. Uno se refiere al estado globalizador, como Estados Unidos, que induce a actuar en beneficio propio a otros Estados, mediante el control de los organismos internacionales. Y el otro es el de los países subdesarrollados «donde la globalización se empeña por expropiarlos de ciudadanía y situar a los clientes en lugar de los ciudadanos». En este último sentido, el neoliberalismo se instala sin trabas que obstaculice su quehacer, donde el consumo pasa a ser protagónico como forma de integración social, sólo importa el rol de ciudadano- consumidor.

En términos políticos, con la caída del socialismo real, se ha producido una nueva forma de mirar, pensar y construir social y políticamente el mundo, donde ya, las dicotomías ideológicas polarizadas, como las concepciones de izquierda tradicional y la derecha ortodoxa, comienzan a perder la rigidez con la que le vimos en un pasado no muy lejano; como consecuencia florece una especie de acuerdo silencioso entre los distintos actores políticos. Igualmente, las dictaduras militares pierden su propósito al no tener contra quien luchar políticamente. En este sentido, pareciera que la brecha derecha- izquierda se supera. Donde por una parte, se critica la antigua planificación estatal, debido a que «…la estatalización de la producción trae como consecuencia un burocratismo general: sometimiento del desarrollo económico a intereses burocráticos de poder, con lo que los obreros, una vez mas y hasta el colmo, se ven alienados de su base existencial», y como consecuencia «la perdida de la eficiencia económica»⁴. Entonces es gracias a la renovación de la izquierda, que se comenzó a pensar en nuevas alternativas de desarrollo más consensuada, producto del fracaso de las experiencias socialistas. Así, se reconoce que el Estado debe restringirse, tener un gasto público efectivo y que el papel de los empresarios debe ampliarse⁵.

Pues bien, se postula a que las ideologías han perdido terreno o han desaparecido, es así como «los antiguos dueños del mundo, capitalismo y socialismo, acercan sus posiciones, el restablecimiento del Estado de bienestar, permiten que los objetivos de ambos se parezcan»⁶. Hoy se reconoce que el mercado puede y debe actuar libremente y satisfacer diversas necesidades a los consumidores, pero a su vez el Estado tiene que proteger a los más pobres a través de un gasto social eficiente y tender a una mayor equidad social. En este sentido la socialdemocracia, se hace cargo de la crítica proveniente de la derecha, respecto a que el Estado no es democrático porque depende de una distribución vertical de las prestaciones y no da suficiente espacio a la libertad personal; reconociendo que tiene que ser reconstruido.

El elemento que atraviesa esta forma de mirar el mundo es la mentada modernización, producto de los avances tecnológicos, informáticos y de conocimiento, que conlleva a repensar las formas de organización tanto en el ámbito de Estado como a nivel de organización económica, de ciudadanía y de comunicaciones. Parafraseando a Tony Blair: «La modernización consiste en adaptarse a las condiciones que han cambiado objetivamente…hacer que individuos y negocios encajen en la economía, basada en los conocimientos del futuro⁷.»

Este proceso de globalización y perdida de referente político (para la izquierda) afecta directamente a América Latina. En tanto, el sistema imperante (neoliberal) trae aparejado la apertura total de los mercados, permitiendo la integración económica de los países en «vías de desarrollo», sólo si ello es funcional a engrosar las filas del capital; mediante bajos salarios, extensión de la jornada de trabajo o flexibilización laboral(volvemos a los tiempos antiguos), inclusión de servicios y bienes de consumo, miseria, incertidumbres, especialización, desnutrición que conlleva a que millones de seres humanos se desarrollen con sus capacidades menoscabadas, el no-derecho a la salud, a la educación, entre otros; que traen consigo la sentencia de la injusticia.

Entonces, manteniendo una población en condiciones precarias se asegura el funcionamiento del sistema capitalista mundial, con un ejército de reserva y el miedo a luchar por lograr una distribución igualitaria de las riquezas. En este sentido, Samin Amin⁸, relata que » el 20% más rico de la humanidad aumentó su tajada del producto global del 60 al 80 por ciento en las dos últimas décadas de este siglo. La Globalización fue afortunada cosa para algunos. Sin embargo, para la gran mayoría _especialmente para los pueblos del Sur sujetos a políticas de ajustes estructurales unilaterales, y los del Este, encerrados en una dramática demolición social—fue un desastre».

Precisamente bajo este esquema, las luchas colectivas se silencian, donde los Estados no intervienen mediante medidas de seguridad, produciéndose el total desamparo de las capas excluidas y de los nuevos excluidos. En este sentido, nos habla Norbert Lechner sobre América Latina y las consecuencias de la globalización en tanto existe contradicción entre integración económica mundial e integración social. Dado que la apertura a los mercados internacionales depende de una inserción competitiva donde hay que exportar pero incrementando el factor tecnológico de los bienes y servicios, pero ésta no está en capacidad de generarlos por tanto no puede competir en igualdad de condiciones. Entonces la apertura produce desigualdades sociales en cada sociedad, donde la integración no es posible. Un caso de exclusión a la fecha, «en América Latina el quintil más rico de la población obtiene un ingreso casi 19 veces mayor que el 20% más pobre de la población» ⁹. Respecto al planeta en general nos dice Kliksberg¹⁰ «más de 100.000 millones de personas de todo el mundo siguen padeciendo la pobreza absoluta, y el 20% más pobre se encuentra con que el 20% más rico goza de un ingreso que es más de 150 veces superior al suyo.» Así, es difícil pensar que los Estados neoliberales en Latino América se preocupen de manera cierta por disminuir la brecha de pobreza y por tanto la redistribución del ingreso.

Es a partir de un contexto mundial neoliberal, donde todas las actividades y transacciones económicas deben dejarse en manos de individuos libres, cuya iniciativa y espíritu emprendedor son el principal motor para el crecimiento de la economía; con un Estado que debe garantizar la libre competencia y asegurar la protección social a los más desposeídos; y con el fin de la guerra fría. Surgen nuevos y diversos escenario y actores, donde la distribución de la riqueza, la extrema pobreza, la exclusión y los conflictos ambientales, son problemas no resueltos. En síntesis, nos habla Habermas¹¹ «la globalización de la economía destruye siempre la tradición histórica que hizo posible transitoriamente el compromiso del Estado de bienestar social». En este contexto el Estado-nación se debilita «en los planos internos y externos y el peligroso incremento gradual de la interdependencia con lo que ocurre en el ámbito global¹²»

En definitiva, en el mundo, en América y en Chile, cobra sentido el sueño Bolivariano, de la gran patria, de un gran país sin fronteras, trasluciéndose un siglo después, en el proceso descarnado de Globalización, que hace referencia a los modos de transnacionalización ideológico, económico, cultural, informático, entre otros, con consecuencias negativas para las capas ya excluidas de la sociedad y además nuevas formas de exclusión.

El Estado Chileno _neoliberal- a fines del siglo XX
El marco recién enunciado permite entender el caminó trazado para Chile, en las últimas décadas del siglo XX, específicamente en tiempos de dictadura y democracia. En términos analíticos hablaré de dos procesos diferenciados cronológicamente, el primero comprende el rol del Estado en los años 1973-1989 y el segundo 1990 al 2000; en ambos existe una relación dialéctica con la sociedad, por tanto no es independiente al cambio de ésta.

Período 1973-1989
Producto de la expansión imperialista (neoliberalismo) y la fobia hacia la izquierda tradicional (marxista), se produjo en Chile el golpe militar de 1973, entre otros factores. Para lo cual el Estado se reestructura en el ámbito productivo, financiero, económico, social y político, desdiciéndose de su rol histórico como Estado-bienestar, para introducir al país en una lógica puramente mercantil, a través de la dominación coercitiva de todo movimiento social y político que implicará peligro para la consecución de sus fines, «actuó sobre los cuerpos sin limitaciones de derecho ni moral, siendo el instrumento central el poder-terror»¹³ (terrorismo de Estado). Así, a través del miedo y la represión se pudo fundar un Estado al servicio del capital neoliberal como única posibilidad de desarrollo, la idea era debilitar al Estado en su relación mercantil, pero asegurar que éste tuviera el control de todos los aparatos de poder, la monopolización del poder.

La expresión de tal monopolio del Estado se presenta el mismo 11de septiembre de 1973, con base al Acta de Constitución de la Junta de Gobierno¹⁴, la que considera en su punto Nº1 «que la fuerza pública, formada constitucionalmente por el Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Carabineros de Chile representan la organización que el Estado se ha dado para el resguardo y defensa de su integridad física, moral e identidad histórico-cultural». Así, se traspasa todo el poder a la Junta donde ejecutivo y legislativo se unen al son de una misma canción, por tanto se termina con el congreso y con la representación política. Como también con la independencia del poder judicial y con los partidos de izquierda que fueron decretados ilegales.

Entonces, la participación social y política queda reducida a los partidos fascistas que apoyan el golpe militar, y los demás, que no fueron muertos o encarcelados, pasan a la clandestinidad, sufriendo la violación sistemática de los derechos humanos; desarmándose la tradición histórica democrática del sistema de partidos que operaba antes del año 73, ya no hay representación por mandato. Así, se produce el quiebre ideológico, donde todo marxista debe ser castigado por considerase una potencial amenaza a la convivencia nacional. También desaparecen los sindicatos como agentes sectoriales, el «Plan Laboral de 1979 prohibió la negociación colectiva por área, limitó la duración de las huelgas a sesenta días al cabo de los cuales caducaban los contratos de trabajo, permitió a las empresas contratar reemplazantes durante una huelga y transformó en voluntaria la afiliación a un sindicato»¹⁵, entonces ya no pueden actuar en bloques, las luchas laborales quedan mudas, cada cual defiende lo suyo, por tanto la individuación se acrecienta.

En este contexto, Moulian¹⁶ describe que «se ha registrado un dramático pasaje del estado-protector, encargado de defender el eslabón más débil de la cadena social (los asalariados), a un Estado que tiende a desregular el mercado laboral. Se trata de impedir que los empresarios sean afectados en su competitividad por una fuerza de trabajo demasiado «consentida», o sea, estable y protegida». En síntesis, se termina con todo tipo de representación social y política, siendo la relación Estado-sociedad civil transformada o anulada, mediante el miedo, donde los ciudadanos ya no tienen sentido de ser. No obstante, el grupo privilegiado de empresarios, mantiene una relación pública y asociativa con el Estado.

Aquí cobra importancia la construcción del nuevo Estado-neoliberal ya que exige que los individuos actúen como tal y no a través de asociaciones o movimientos, donde la representación causa daño a la libre competencia, utilizando para aquello el terror de Estado. En este mismo sentido Lechner relata que «el modelo neoliberal supone una fuerte intervención del Estado para reprimir las reivindicaciones sociales e imponer la liberación de los mercados a los sindicatos (leyes laborales) y a los empresarios (política crediticia y monetaria). En realidad, la transformación de las estructuras económicas se lleva a cabo bajo dictaduras…»¹⁷ Entonces, el Estado ocupa todos los recursos de terror para consolidar el desarrollo «hacia afuera», privilegiando el capital externo, y una política no redistributiva. Además reforma el territorio (regionalización y descentralización), las relaciones asociativas, y las políticas públicas (salud, educación, previsión).

Pues bien, con la constitución del 1980 se consagra y legitima la nueva institucionalidad social, política, económica y territorial (como instrumento de poder del Estado en el territorio, descentralización¹⁸), una reforma estructural del Estado. Donde por una parte, el «gobierno nacional desempeñaría un papel «subsidiario» o «complementario» en la estrategia de crecimiento económico. Liberalizando las fuerzas del mercado, y extendiendo los derechos de propiedad a fin de promover las iniciativas e inversiones privadas»¹⁹. En este sentido, las políticas sociales destinadas a superar la pobreza no fueron vistas como mecanismo de aporte al crecimiento económico, sólo se consideró el mercado como único factor, por tanto el Estado se desdice de su papel histórico. Por otra, se suprimen todo los derechos políticos contrarios a la institucionalidad ideológica presente, así se lee en el artículo 8, que luego fue derogado, que «Todo acto de persona o grupo destinado a propagar doctrinas que atenten contra la familia, propugnen la violencia o una concepción de la sociedad, del Estado o del orden jurídico, de carácter totalitario o fundado en la lucha de clases, es ilícito y contrario al ordenamiento institucional del República. Las organizaciones y los movimientos o partidos políticos que por sus fines o la actividad de sus adherentes tiendan a esos objetivos, son inconstitucionales» ²⁰. Además, se modifica el sistema electoral de representación proporcional por un sistema binominal y se crea la institución de senadores designados y vitalicios, que aseguran la «estabilidad política del sistema» de manera truncada. Entre otros. De esta manera se legitiman sobre la base de derecho todas las transformaciones, donde la capa militar, en exclusivo, es la llamada a conducir la nación, sin mediación del resto.

La idea fuerza o el dispositivo saber que se instaló, según Moulian²¹,, fue concebir el mercado como único mecanismo eficiente de asignar recursos, por tanto el Estado interventor ya no debía existir. Es el tiempo en que los chicago boys despliegan todo su saber del proyecto neoliberal. Justamente, surge el rol subsidiario del Estado -que comprime el gasto público y se reduce en términos estructurales-, actuando sólo en aquellos huecos que los privados no lo hacen y contraponiendo el desarrollo económico a la democracia. «Donde este sistema se olvidó que la intervención del estado respondía a un mandato democrático» ²². Precisamente fue en el año 1978 ²³que se instala en forma definitiva el Estado neoliberal, trayendo consigo varias reformas estructurales, como la constitución de la CONARA, carta Constitucional, descentralización de los servicios públicos, entre otros.

Así, el proyecto económico del Estado dictatorial trajo consigo la apertura económica y la liberalización de los mercados -liberación «significa eliminar las barreras legales y de otro tipo que protegen las empresas de un sector determinado queden sujetos a los rigores que impone la competencia tanto interna como externa, lo que permite la operación del sistema de precios²⁴«-.Como también la privatización de las empresas públicas que otorgaban servicios básicos, bajo el supuesto de ineficiencia. Que tiene como consecuencia la reducción del gasto público y por ende de las políticas públicas. Así, En el año 1973 había 596 empresas de propiedad o administración estatal, en 1983 la cifra era de 47, y en 1994 se pasó a 38²⁵. Entonces con el cambio de foco el Estado abre las puertas de par en par al capital multinacional y trasnacional asegurándoles un clima de estabilidad que permita la inversión económica, donde las prácticas de antaño que regulaban la entrada ya no son muy visibles. Es gracias al Consenso de Washington²⁶ de 1980, que se propugnan varias reformas estructurales de primera generación al Estado, como la de cumplir un rol neutral y subsidiario, menos gasto público, Estado mínimo, privatizaciones, disciplina fiscal, protección a la propiedad privada, entre otras, todas orientadas al mejor funcionamiento del mercado y a un Estado mínimo.

Entonces, gracias a una concepción de nuevo Estado (neoliberal) que prioriza por los cambios macroeconómicas, es que las políticas sociales tienen transformaciones profundas, que implicaron un desmejoramiento de la población. El gasto social se redujo en forma considerable, sólo se mantuvieron políticas destinadas a los más pobres como los subsidios monetarios y algunos planes de empleo de emergencia. Se descentralizaron los servicios públicos y pasaron a las municipalidades, como la educación y la salud primaria. Pues, «Se trata de un pasaje del estado de bienestar que aseguraba prestaciones por «derecho de ciudadanía» a un Estado plenamente liberal, que ha mercantilizado la salud y la educación, con excepción de los indigentes en los hospitales o de los estudiantes municipalizados²⁷«.

Respecto a las políticas de educación, el Estado realiza una reforma estructural, traspasando su responsabilidad de administración a los Municipios y creando la instancia para que privados se hagan cargo de los establecimientos educacionales (Particulares subvencionado, a través de un pago por alumno, dirigidos por sostenedores. Con el traspaso, el profesorado deja de ser empleado público para pasar a regirse por el Código del trabajo. Tenia como objetivo «iniciar el proceso de privatización de la educación, bajo el supuesto de que una mayor participación del sector privado aumentaría la competitividad del sector, la cual repercutiría en una mayor calidad del servicio²⁸«. Sin embargo, tal supuesto no se cumplió, ya que la calidad fue empeorando y se incrementó la diferencia entre los distintos sistemas educacionales y municipios. Lo que se mantiene a la fecha, al menos respecto de la diferencia en calidad, infraestructura y sueldos de los colegios privados y municipalizados en sus dos formas.

A su vez, el sistema de salud también fue municipalizado en su atención primaria, lo que «ha generado inequidades entre las comunas de mayores recursos, que pueden brindar una mejor atención de salud, y aquellas de menores recursos, con altas deficiencias y una mayor población que atender»²⁹. Conjuntamente, surgen las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) que traen consigo una discriminación para los sectores más pobres, debido a que los sectores de más altos recursos emigran a este sistema, produciendo una baja en el financiamiento de la salud pública, como también un acceso diferenciado en la atención y calidad de la salud. Asimismo, el sistema impuesto provoca distorsiones importantes como la discriminación a la población adulta mayor, lo que implica un mayor gasto para el Estado en este tramo de edad. Otra implicancia es la poca seriedad en la información que se entrega de los planes de salud, donde la oferta es muy grande, en el sentido que el potencial titular no cuenta con información suficiente parea tomar una asertiva decisión. Otro problema que presenta el sistema son las preexistencias (enfermedades) que hay que declararlas y que son castigadas con encarecimiento del plan, y por último la discriminación que existe hacia las mujeres en edad fértil que son sancionadas con aranceles más altos, donde los planes de salud ofrecen cobertura sin y con embarazo. Todo aquello vino a revolucionar el sistema de salud público, produciendo un deterioro significativo en las capas pobres.

Es entonces, que «en función de la Regionalización implementada por el régimen militar y la «descentralización» del Estado mediante la Ley de Rentas, complementada por el DFL 1-3.063 de 1980, se permitió que los Municipios tomaran a su cargo la administración de algunos servicios básicos, principalmente dos: educación básica y media, y atención primaria en salud»³⁰.

Del mismo modo, en el año 1981 el Estado decide reformar el sistema previsional, remplazándolo por uno privado de capitalización individual (Administradoras de Fondos de Pensiones), donde cada trabajador nuevo sólo puede optar a este sistema, obligando a cotizar. Significó terminar con los fondos solidarios de asistencia previsional (sistema de reparto) y pasar a uno que cede la responsabilidad de la jubilación a manos de cada individuo, trayendo consigo una discriminación respecto de la pensión recibida, debido a que depende de lo que se imponga y del fondo acumulado, por tanto, el Estado desprotege a las capas más pobres. No es lo mismo imponer por el tope permitido por la ley, que por el sueldo mínimo. Sin embargo, el Estado subsidia a las AFP, hasta hoy, ya que se hace cargo de otorgar una pensión mínima a aquellos que no les alcanzan los fondos. Y asume la deuda del sistema antiguo. En tanto, en el sistema de previsión social, el Estado otorga mayoritariamente subsidios monetarios y algunos complementos de tipo laboral como PEM y POHJ.

Con la crisis económica de los años 1982-83, según Sebastián Edwards, se produjo una «situación económica que se tornó casi caótica. El PIB disminuyó en un 14,3 por ciento; el desempleo abierto (sin considerar el plan de empleo mínimo) llegó al 23,7 por ciento en septiembre de ese año; el tipo de cambio se devaluó en cerca del 100 por ciento; se produjo una crisis financiera de proporciones; y hubo serias dificultades para servir la deuda externa. La tesis principal es que la recesión de 1982-1983 se debió, en buena medida, a la implementación de políticas inconsistentes y erradas»³¹. La pobreza en 1987 (en términos de un mínimo de satisfacción de canasta de consumo) llegaba a un 45% y la indigencia (según canasta básica de alimento) a un 18%, aproximados³².

Asimismo, en el año 1983 comenzaron las protestas nacionales, que reflejaron el descontento económico, político y social de los movimientos sociales: como los trabajadores, estudiantes, pobladores y otros, que declinaron hacia 1986, el llamado año decisivo. En 1987³³ entraron a tener efecto las principales leyes políticas, se aprueba la ley de partidos, época en que se comenzó con la transición pactada de1988. Las movilizaciones se realizaron en nombre de la democracia y de un cambio de Estado que protegiera, al menos, los derechos básicos de las personas, como es el derecho a la vida. Se llega a 1988 con el plebiscito decretado por Pinochet, dando como ganador al que fue el primer presidente de la concertación, Patricio Aylwin, con una Constitución reformada sólo en aspectos menores.

Recapitulando, y parafraseando a Lechner³⁴, «el objetivo de los golpes no es tanto el derrocamiento de determinado gobierno como la fundación de un nuevo orden. Se busca imponer una nueva normatividad y normalidad mediante procedimientos propios a una «lógica de guerra»: la aniquilación del adversario y la abolición de las diferencias». Pues tal objetivo se cumplió, ya que el sistema económico se mantuvo, la homogenización de los sujetos en tanto consumidores como normalidad vigente, fue asumida como un símbolo de modernidad, y a la vez se aniquiló un frente político de oposición con critica al sistema vigente, así el Estado Neoliberal, a través del consenso como sistema productivo y de distribución de capital se consagra. Por tanto, se realizan reformas estructurales al país, con las que tiene que convivir la Concertación.

«El miedo seca la boca, moja las manos y mutila. El miedo de saber nos condena a la ignorancia; el miedo de hacer nos reduce a la impotencia. La dictadura militar, miedo de escuchar, miedo de decir, nos convirtió en «sordo mudos». Ahora la democracia, que tiene miedo de recordar, nos enferma de amnesia; pero no se necesita ser Sigmund Freud para saber que no hay alfombra que pueda ocultar la basura de la memoria».
Eduardo Galeano
El Libro de los Abrazos

Período 1990-2000

A comienzos de los años 90 existían, al menos, cuatro preocupaciones sentidas por la Concertación, impulsar la democratización de la sociedad y el sistema político; mantener las políticas macroeconómicas; reducir la pobreza con políticas públicas prioritarias; y el mejoramiento de la administración pública, para lo que se crean diversas instituciones como Ministerios y Servicios públicos y un mayor control sobre servicios estratégicos para el gobierno (SII, INP, entre otros) como también se avanza en los salarios de los trabajadores públicos. Una vez que se avanza en estos temas, el segundo gobierno concentra sus fuerzas en reformas dirigidas a la modernización del Estado.

En este contexto, el modelo económico de Estado neoliberal se mantiene, no está presente la idea de un cambio que pueda afectar a los inversionistas, «la mantención de las políticas macroeconómicas fue una consecuencia inevitable del triunfo de diseño `transformista’ que la dictadura impuso desde 1980»³⁵. Pero con instancias de regulación más «serias» como lo son las Superintendencias que tienen como objetivo velar por el cumplimiento de las normas y por los derechos de los usuarios. Sin embargo, presentan variados problemas: los entes reguladores no son espacios de información claros para los problemas de los usuarios, no se sabe la función que cumplen, no hay política comunicacional donde se abarque derechos y obligaciones de los usuarios. En síntesis, los mecanismos de regulación traen consigo problemas, tanto para el Estado respecto a su legitimación como órgano regulador como para los consumidores reclamantes de derechos. Así, puede aparecer que el costo de regular es mayor a los beneficios otorgados a la sociedad.

La mantención del sistema económico imperante también trae aparejado en el crecimiento la variable equidad, por tanto se trata de mejorar la calidad de vida de las personas, se reduce la pobreza, de un 38,6% en 1990 a un 20,6% en el año 2000; mientras que la variable distribución del ingreso no tuvo modificaciones relevantes; la desocupación nacional desde el año 1992 al 98 fluctuó entre un 5% y un 8% aproximado, pasando los dígitos durante dos años, para luego bajar en el cambio de siglo, a la fecha un 7,9%³⁶.

Así, el gasto social aumenta en la década, en el periodo 1990-1991, el gasto por habitante era de 440 dólares aumentando casi al doble en 1998-1999 a 827 dólares³⁷. Entonces, las políticas públicas se focalizan en el mejoramiento de la calidad de vida, la igualdad de oportunidades y en la integración social de las capas excluidas ( mujeres, discapacitados, etnias, homosexuales, entre otras). Para lo cual, por una parte, se crean leyes, como por ejemplo, la Ley de Integración Social de personas Discapacitadas, Nº 19.842 aprobada el año 1994, que le otorga un rango de ciudadano de primera clase y posibilita acceso a los diferentes ámbitos de la sociedad, desde lo arquitectónico a lo social.

Y por otra, se establecen reformas sociales, como lo fue en el campo de la educación, donde se mantiene el sistema de municipalización, por tanto de privatización de la educación, pero con un aumento considerable en el gasto. Se prioriza por el mejoramiento de la calidad, infraestructura y mejoramiento de salario a los docentes. Según María Pía Martin³⁸ , el Estado en este período ha cambiado su rumbo, ya que «empieza a operar como conductor de las políticas del sector, buscando el mejoramiento de la calidad y equidad educativa». Para esto se realizan políticas destinadas a un mayor financiamiento, a la mejora de los docentes y al proceso educativo mismo. En este último sentido, se crea el Programa de las 900 Escuelas, el MECE-Básica y media y en la jornada escolar completa (1996), entre otras importantes modificaciones. Además, en 1995 se crea un acuerdo Marco para la Modernización de la Educación chilena, que tuvo como objetivo reformas en la gestión educativa y el financiamiento de la educación subvencionada³⁹, entre otras políticas. El problema que persiste es que a pesar de un mayor gasto y de las reformas realizadas, aun existe inequidad en el sistema, ya que los niños más pobres estudian en las escuelas municipalizadas, produciéndose una discriminación por clase social, lo que lleva también a una privación cultural. Mientras que los sectores de mayores recursos emigran a colegios particulares donde existen mayores y mejores recursos que inciden en una educación de mejor calidad, asimismo los municipios más pobres quedan en una situación de inequidad respecto de los más ricos. Entonces, la igualdad de oportunidades pasa por que el Estado se haga cargo de equiparar todos aquellos elementos que inciden directamente en la educación, desde la descentralización, la nutrición necesaria, la cultura hasta las modalidades y contenidos curriculares, para así formar personas criticas, capaces de construir sociedad y no meros reproductores sistémicos. Gran desafió para el Estado que queremos construir.

En el ámbito de la salud, al igual que en el de educación, el gasto publico era muy bajo, por tanto se incremento para ser invertido en contratación de personal, infraestructura y mayor cobertura, entre otros. En el año 1994 se focaliza la mirada en «mejorar la gestión de recursos. Se crearon los compromisos de gestión; se diseño una reforma del sector público que involucra a su vez las reformas de FONASA y articula la acción del sector según los ejes de equidad, descentralización, participación y satisfacción del usuario»⁴⁰. Como consecuencia se ha logrado una mayor cobertura de atenciones y una mejor calidad. Sin embrago, aun persisten desigualdades entre la población con mayor poder adquisitivo y la que menos tiene, que se manifiesta tanto en las tasas de mortalidad, nutrición, tipo de enfermedad y acceso rápido y de calidad en la atención. Según datos estadísticos⁴¹ «la diferencia en la tasa de mortalidad infantil entre los hijos de los trabajadores manuales y los de los directivos y profesionales es de 9 veces; entre 1989 y 1996 hubo 80.018 casos notificados de Hepatitis, 24.660 de Fiebre Tifoídea y Paratifoídea, 3.072 casos de Meningitis Meningocócica, y 40.685 casos nuevos de Tuberculosis. Todas estas enfermedades son propias del subdesarrollo y afectan predominantemente a los pobres». Así, las mejorías en el sistema de salud que redunda directamente en la calidad de vida de las personas aun son insuficientes, se agregan los problemas de acceso como las colas, la espera en la atención y el trato poco digno a que todavía estamos sujetos los usuarios de salud pública. Cabe señalar, como se menciono más arriba, que el sistema de salud privada (ISAPRES) es poco transparente y mantienen las mismas discriminaciones de antaño. En síntesis, el acceso a un sistema de salud de calidad sigue siendo un problema de clases sociales. En la actualidad existe un proyecto ley de Reforma a la Salud que apuntaría a resolver en alguna medida la inequidad del sistema.

Respecto a la previsión, el sistema de AFP ha seguido funcionando como única alternativa de pensión, con su correspondiente ente regulador. En tanto en seguridad social se aumentaron las pensiones asistenciales y se crearon nuevas. El gasto público es muy alto en previsión, en 1995 llegaba a un 45% del gasto social total, dado que tiene que asumir las pensiones asistenciales, las de las AFP que no alcanzan el mínimo y la previsión de las FFAA⁴², cuestión cierta que habría que modificar.

No obstante, los cambios efectuados en el mejoramiento del sistema social, aun no son lo suficiente para alcanzar un desarrollo sustentable, todavía queda un largo tramo por recorrer, como por ejemplo trabajar la equidad respecto a la variable distribución del ingreso, ya que solo la tendencia ha sido tomar en cuenta un aspecto de la equidad, es decir, la variable pobreza en tanto reducción de esta.

En otro ámbito, en lo político, en el primer gobierno se recupera la democracia por mandato en términos relativos, se democratiza la sociedad en tanto se separan los poderes del Estado y entra en vigencia el sistema electoral, con todo sus obstáculos (sistema binominal, senadores designados y vitalicios). El sistema político vuelve a renacer en términos operativos, los partidos políticos cambian su composición histórica (tres tercios), ahora vienen dados por alianzas o coaliciones que se disputan las fuerzas electorales, con objeto de representarlas, siendo el sistema binominal el que incita a su formación. Teniendo como consecuencia la exclusión de los partidos pequeños que no pueden acceder a la obtención de un escaño por tanto a ser representantes de sus electores. Entonces esta democracia política niega el principio de representatividad, donde los ciudadanos a través del mandato no pueden incidir en la formulación de políticas públicas, ya que no se pueden elegir a todos los representantes y no todos tienen el mismo peso. Así, la mirada que se da a las políticas públicas no es pluralista, se da en un sistema de acuerdo entre las partes, quedando como acto acordado. Quiénes son estas fuerzas que se disputan el poder, cuáles son sus objetivos particulares al momento de legislar, por qué la Constitución del 80 se ha mantenido en aspectos fundamentales.

De esta manera, la `democracia` permite la integración gracias a la razón instrumental, los fines están claros, se necesita homogeneizar en forma heterogénea, aún más, a la ciudadanía. «El cambio es pura expansión y nunca transformación. Está última no se plantea como una `tarea de la humanidad’ ya que las categorías de explotación /alienación / dominación han sido eliminadas de la discursividad imperante, por tanto han desaparecido en las tinieblas del olvido.» ⁴³

Siguiendo con el recorrido, en el segundo gobierno de la Concertación, la `profundización’ de la democracia ya había sido abordada, al igual que los cambios básicos en el gasto social y la priorizacion en las políticas sociales destinadas a la educación, salud, vivienda y previsión. Por tanto, el nuevo desafío -sin dejar de lado el crecimiento económico y la equidad- se plantea en el nivel de la modernización del Estado en tanto más eficiente y eficaz, por lo que se crea el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública que tuvo como objetivo «impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores de los ministerios y servicios del Estado, y diseñar y proponer políticas generales sobre la materia y los instrumentos necesarios para su implementación, seguimiento y evaluación»⁴⁴. El que asumió como una de sus iniciativas el «Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública»⁴⁵, donde el basamento es un Estado al servicio del bien común, siendo el eje central la satisfacción del usuario o cliente de los servicios públicos y el fortalecimiento de ciertos principios valóricos.

Lo que se ha traducido en modificaciones importantes en el sistema, como el mejoramiento de la calidad de los servicios que ha tenido una incidencia directa en los usuarios, como por ejemplo FONASA o SII, en tanto se han simplificado los trámites y rapidez en la atención; la creación de una gerencia pública; gestión por resultados; usuario mas contento; ventanillas únicas, entre otros.

No obstante, parafraseando a Dimas Santibáñez⁴⁶ «este tipo de `estrategias’ se ha concentrado en bosquejar, impulsar y potenciar, cualitativa y cuantitativamente, procesos de modernización que ponen de manifiesto la potencia de la lógica del mercado y el enfoque de la administración empresarial». Ciertamente si la administración pública se proyecta como empresa el usuario pasa a ser consumidor. En este sentido, la extensión de consumidor a la empresa pública es lo que venia faltando para instaurar de forma definitiva el sistema neoliberal en toda su expresión. Así, el ciudadano neoliberal es regulado por el mercado y obligado a ser consumidor de sus derechos Por lo cual la relación se mercantiliza y los consumidores usuarios siguen sin tener ninguna incidencia en la toma de decisiones de cuestiones que los afectan de forma directa. Como dice Moulian⁴⁷ «para los ideólogos utópicos del neoliberalismo, el Estado representa un «mal menor» cuya única justificación es su papel de guardia, porque es necesario un órgano que frene la oscura tendencia pasional de los hombres a rebelarse contra el orden existente».

Como corolario queda por agregar que ha cambiado la cara visible del Estado: en tanto se ha modernizado en su aparato público, que según la ANEF, se han realizado sin la participación de los funcionarios públicos; en un sistema judicial con su reforma; un poder legislativo semi-democrático; y un ejecutivo preocupado de impulsar cambios con equidad. Pero se ha conservado la prioridad de la transición y del mundo global, que es un Estado pequeño que simula una empresa privada, cada vez menos inmiscuido en los asuntos públicos y privados; priorizando por un mercado que regula todos los ámbitos de la sociedad, hasta el rol del ciudadano; con problemas estructurales como un sistema democrático que sigue funcionando con las mismas limitantes; con un 20% de los ciudadanos que siguen sumidos en la pobreza, con sistemas de regulaciones deficientes; con inequidades respecto a las oportunidades, con grandes diferencias de clases sociales, entre otras muchas, por tanto cabe preguntarse de qué modernidad hablamos cuando decimos que se ha modernizado o cambiado el Estado.

Conclusión
Reconociendo que los cambios ocurridos a partir de los años 90, por una parte, fueron positivos para la sociedad chilena, con la llegada de la democracia se consiguió un poquito de felicidad y de libertad política, y por otra que se consagró un sistema ideológico neoliberal. Habiendo sido el Estado un instrumento y una institución que trató de equilibrar los desajustes sociales y políticos producidos por el dictador, avanzando en políticas de equidad y de igualdad de oportunidades. Es que se ha profundizado en las políticas económicas de crecimiento neoliberal, donde el Estado no ha sido capaz de asumir un rol de conductor de la justicia social, si no más bien, se ha dejado manipular por las fuerzas fácticas del neoliberalismo.

Las sutilezas con que obra el neoliberalismo permiten ocultar la real dimensión de lo que está en juego, creo que el sistema es perverso porque sólo mantiene a sus aliados mientras les sirvan para alimentar su sed mercantil. El consumo como llave al éxito de la modernidad, es atribuido también al usuario público, ahora es cliente. La consigna es consumir todo hasta la felicidad, como el titulo de un libro de Tomas Moulian, «El consumo me consume». Este sistema necesita solo a consumidores, es una sociedad donde el individuo se transforma más y más en individuo, donde existen `cirugías cerebrales’ (olvido de la memoria histórica), donde se echan al olvido las desigualdades, tan sólo el acumular para ser feliz y donde los derechos humanos solo tienen sentido o se validan en el mercado. Entonces existe una especie de disolución de la esfera pública en tanto menos participación que se complementa con el sistema políticos de negociación y consenso, y con un mercado-Estado que ofrece bienes y servicios para todos lo gustos y bolsillos.

La primera reforma que debiera haberse jugado la concertación hasta sus últimas consecuencias era la de la reforma estructural de la Constitución, pero no había quórum ¿y?, alguien diría eso es democracia, las reglas del juego están dadas y hay que respetarlas. Por lo menos lo diría la Nueva Gestión Pública.

El cambio del rol del Estado no pasa por seguir adecuándose a las políticas neoliberales, aunque es un gran dato de la realidad global, sino por transformar los equilibrios de poder para que exista una competencia no mercantil sino más bien humana por lograr un desarrollo económico y social que permita que el conjunto de la sociedad pueda gozar de los placeres mundanos y no mundanos de nuestros tiempos. Un rol que incentive la participación social en la toma de decisiones, donde se movilice la sociedad para transformar el Estado. El fantasma de la desilusión está hace rato en camino, como podemos volcar la mirada hacia un mañana lleno de utopías como las de antaño, cómo podemos construir socialmente nuestra realidad si ni siquiera los que tienen el poder lo hacen en pro de la humanidad.

Nuestro Estado mira a los sujetos excluidos como problema social, en términos matemáticos, en tanto incluir en la sociedad (universo) aquella parte de seres humanos que no han podido integrarse a los mercados como consumidores. Dado que los derechos respecto de la igualdad de oportunidades, que ha sido una predica de los presentes gobiernos, que se define como ausencia de discriminación, se hacen a nivel de enunciado, se responsabiliza a cada persona a desarrollar sus potencialidades y los resultados de su elección, pero no se enfatiza en las desigualdades de la distribución inequitativa del ingreso, por ejemplo. Entonces, este sistema en el cual vivimos, a que nos integra cuando decide hacerlo. Nos integra acaso al consenso y por el consenso del consumo que nos homogeneiza, en la normalización diferenciada. Cómo podemos integrar a grupos excluidos en una sociedad disgregada o desintegrada sin que tenga por efecto normalizar, volvernos consumidores acríticos como única salida, pos-individualizarnos.

De esta manera el Estado sigue estando protegido, pues como lo escribió Moulian «la llamada transición ha operado como un sistema de trueques: la estabilidad, se dijo, tiene que se comprada por el silencio». Nudo que no se puede desatar, romper con los universos reificados no es una oferta de poder, no es una red frágil al estilo de los Arácnidos que se pueda deshacer. Partiendo desde la Constitución del Estado Chileno hasta el mercado global.

La puerta sigue abierta, las naciones están desprotegidas, la globalización neoliberal ha calado hasta el corazón de la humanidad. Cuál será la nueva sutileza del capitalismo para apoderase de la conciencia colectiva. Cómo las instituciones del Estado pueden cambiar el rumbo de la historia si ni siquiera hacen el intento por transformar los sistemas normativos. O no los trasforman dado que han perdido autonomía en sus decisiones. Está ganando el Imperio o el Imperio contraataca siglo tras siglo.

Viviana Cádiz A. Otoño del 2003

 

 

N O T A S ________________________

^1. Bernardo Klisberger. Documento: «El rol del capital social y de la cultura en el proceso de desarrollo». INDES/BID, 1999, p.2.

^2. Andrés Zaens: «La dominación de la aldea global, y la táctica del imperio». Documento Internet. www.sapiensa.cl

^3. Omar Guerrero: El «Management» de la Interdependencia Global Un Modelo de Gerencia Pública Estándar en la Era de la Globalización: III. De la Administración Pública al «Management» Público. Revista Digital Universitaria. Documento Internet.

^4. Ota Sik, «La Tercera Vía: La teoría marxista-Leninista y la Moderna Sociedad Industrial», España 1972.Apuntes.

^5. María Amparo Casar, Revista Nexos: Social democracia, ¿el fin de las ideologías?, páginas 24,25 y 26. México.

⁶. Eva catalán Galán, Una «tercera vía» sin ideología. La tercera vía o el fin de las ideologías. http://www.grround.org/tercera.

^7. Documento Internet, La tercera vía. Tony Blair y Gehard Schröder: Líneas maestras de la nueva socialdemocracia. S/N.

^8. Samir Amin: «La economía política del siglo XX. Globalización. La Belle Époque». Documento Internet

^9. Norbert Lechner: «El debate sobre el Estado y el mercado». Documento Internet. Documento Internet. www.cep.cl

^10. Kliksberr, Bernardo: El rediseño de Estado para el desarrollo socioeconómico y el cambio: una agenda estratégica para la discusión.

^11. Jürgen Habermas: «Nuestro breve siglo». Documento Internet

^12. Jorge Alberto Machado. «La nueva globalidad-Un breve recorrido histórico de las transformaciones. www.forum-global.de/bm

^13. Ibid. 12

^14. www.bicenenariochile.com

^15. Alexander Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconómicas en Chile 1973-1989. Documento Internet

^16. Ibíd.12

^17. Ibíd.9

^18. Clases profesor suplente. Descentralización en Chile.

^19. Luis Llambí y Tomás Lindemann: Reformas del estado y descentralización del sector público rural y agrícola: Lecciones de la experiencia latinoamericana. http://www.fao.org/sd/2001/IN0502a_es.htm

^20. Tomas A. Vasconi y Jorge Benitez: Chile: el nuevo aparato estatal capitalista según la constitución de 1980. Cuadernos de Nuestra América, Vol. VI Nº12.

^21. Ibíd.12

^22. Ibíd.9

^23. Ibíd. 20

^24. Alexander Galetovic: «Desatando a Prometeo: reformas microeconómicas en Chile 1973-1989». Documento Internet

^25. Documento Internet: «las privatizaciones», sin nombre.

^26. Apuntes de clases, profesor Araya. Modernización del Estado.

^27. Ibíd.12

^28. María Pía Martin : «Chile en los 90».Aspectos Sociales. Integración al desarrollo: una visión de la política social. Dolmen Ediciones S.A. Presidencia de la República. Santiago, Chile 1998.

^29. Ibíd. 30

^30. Excerpta Nº7. Realidad Municipal. Rehue.csociales.uchile.cl

^31. Sebastián Edwards.Ensayo» Estabilización con liberalización: diez años del experimento chileno con políticas de mercado libre 1973-1983″. Estudios Públicos, 14 (otoño 1984).Documento Internet.

^32. Datos: clases del ramo transformaciones económicas. Universidad de Chile. Profesor Leonardo Letelier.

^33. Ibíd. 12

^34. Norbert Lechner: «los patios interiores de la democracia». Documento.

^35. Ibíd.12

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^37. José Antonio Ocampo: Panorama Social de América Latina. 2000-2001. Naciones Unidas. CEPAL

^38. Ibíd.30

^39. Fuente de datos: La Reformas de La educación Chilena: Contexto, Contenidos, Implementación. Cristian Coz. Ministerio de Educación., Cuadernillo.

^40. Ibíd.30

⁴¹ La Reforma Solidaria del Sector Salud que Chile Necesita. Sin nombre. Documento enviado por Gustavo Rayo.

⁴². Ibíd. 30

⁴³ Ibíd. 12

⁴⁴. Marianela Armijo: Reforma y modernización del Estado. Experiencia y desafío. Documento.

⁴⁵. Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Publica. El Estado al Servicio de la Gente. Documento MSGP-MSGG, 1997.

⁴⁶. Dimas Santibáñez: «Estrategia de Modernización de la Gestión Publica: el paradigma de la Racionalidad Económica y la Semántica de la eficiencia. Documento. Revista Mad. Nº3. septiembre 2000. Departamento de Antropología Universidad de Chile.

^47. Ibíd.12